¿Son los puertorriqueños ciudadanos americanos?

Por Charles R. Venator-Santiago

En una encuesta reciente, el 41 por ciento de los encuestados dijo que no creía que los puertorriqueños fueran ciudadanos estadounidenses, y el 15 por ciento no estaba seguro. Sólo el 43 por ciento respondió que los puertorriqueños eran ciudadanos estadounidenses. Hoy en día, nacer en Puerto Rico equivale a nacer en Estados Unidos. Pero no siempre fue así, y aún queda mucha ambigüedad.

Contrariamente a lo que mucha gente cree, la Ley Jones, que el Congreso aprobó hace 100 años, no fue ni el primer ni el último estatuto de ciudadanía para los puertorriqueños. Desde 1898, el Congreso ha debatido 101 proyectos de ley relacionados con la ciudadanía en Puerto Rico y ha promulgado 11 leyes de ciudadanía superpuestas. A lo largo del tiempo, estos proyectos de ley han conferido tres tipos diferentes de ciudadanía a las personas nacidas en Puerto Rico.

Formo parte de un proyecto de colaboración en curso que busca documentar y aclarar las leyes en torno a la ciudadanía para los puertorriqueños. Por primera vez, estamos poniendo a disposición del público toda la legislación sobre la ciudadanía que se ha debatido entre 1898 y hoy en un archivo basado en la web.

Estos archivos muestran que la ley estadounidense todavía describe a Puerto Rico como un territorio no incorporado que puede ser tratado selectivamente como un país extranjero en un sentido constitucional. Esta contradicción está en el centro de una serie de leyes y políticas discriminatorias utilizadas para gobernar Puerto Rico y los más de 3,5 millones de ciudadanos estadounidenses que viven en la isla.

El Estado de Puerto Rico

Los debates sobre el estatus de ciudadanía de las personas nacidas en Puerto Rico suelen centrarse en el estatus territorial de Puerto Rico.

Estados Unidos se anexionó Puerto Rico durante la Guerra Hispanoamericana de 1898. Entre 1898 y 1901, los académicos, legisladores y otros funcionarios del gobierno estadounidense comenzaron a inventar una nueva tradición de expansionismo territorial. Esto les permitió anexionar estratégicamente territorios en todo el mundo, como Guam, Samoa Americana, las Islas Vírgenes estadounidenses y las Islas Marianas, con fines militares y económicos, sin obligar al Congreso a concederles la condición de Estado. Para apoyar este esfuerzo, también crearon interpretaciones de la Constitución que les permitieran gobernar Puerto Rico y los demás territorios anexionados durante la Guerra Hispanoamericana.

Como estableció por primera vez el Tribunal Supremo en Downes v. Bidwell (1901), los territorios anexionados después de 1898, aquellos habitados mayoritariamente por poblaciones no blancas o las llamadas «razas extranjeras», serían gobernados como «territorios no incorporados», o territorios que no estaban destinados a convertirse en estados.

En Downes, se pidió al tribunal que se pronunciara sobre la constitucionalidad de un arancel sobre las mercancías que se traficaban entre la isla de Puerto Rico y el continente impuesto por la Ley Foraker, una ley territorial promulgada para gobernar Puerto Rico en 1900. Los opositores al arancel argumentaron que violaba la Cláusula de Uniformidad de la Constitución, que prohibía los aranceles sobre los bienes que se trafican dentro de los Estados Unidos. Sin embargo, la mayoría de los jueces concluyó que Puerto Rico no formaba parte de los Estados Unidos a efectos de la Cláusula de Uniformidad y confirmó el arancel. En efecto, Estados Unidos trató a Puerto Rico como un país extranjero.

Una pregunta persistente en este caso fue, ¿cómo se aplica la Constitución a los territorios no incorporados? En concreto, ¿se aplica la Cláusula de Ciudadanía de la 14ª Enmienda?

¿Son los puertorriqueños ciudadanos constitucionales?

El juez del Tribunal Supremo Edward D. White intentó responder a esta pregunta cuando escribió una opinión concurrente en el caso Downes v. Bidwell. Su opinión es considerada por los académicos como el origen de la doctrina sobre la incorporación territorial. La doctrina contiene tres elementos básicos.

En primer lugar, reconoce una diferencia entre los territorios incorporados -aquellos destinados a convertirse en estados- y los territorios no incorporados.

En segundo lugar, se otorga al Congreso un poder absoluto para promulgar leyes que amplíen o retengan disposiciones constitucionales. En otras palabras, en los territorios no incorporados sólo se garantizan los derechos constitucionales fundamentales, no la plena aplicación de los derechos civiles.

Tercero, los territorios no incorporados pueden ser gobernados selectivamente como lugares extranjeros en un sentido constitucional. Eso significa que mientras el Congreso no esté violando los derechos constitucionales fundamentales de los puertorriqueños, el Congreso puede optar por tratar a Puerto Rico como un país extranjero a efectos legales.

El consenso prevaleciente hasta el día de hoy está en línea con la interpretación de White – que la Cláusula de Ciudadanía de la 14ª Enmienda no se extiende a Puerto Rico. Desde la sentencia Downes, durante 116 años, el Congreso ha gobernado a Puerto Rico como un territorio separado y desigual.

La Ley Foraker, en el centro del caso Downes, también había impuesto la ciudadanía puertorriqueña a las personas nacidas en Puerto Rico. A las personas nacidas en España y residentes en Puerto Rico se les permitía conservar su ciudadanía española, adquirir la puertorriqueña o la estadounidense. A los nacidos en la isla se les prohibía conservar su ciudadanía española, la que adquirieron mientras Puerto Rico era una provincia de España, y adquirir la estadounidense.

Pero había un gran problema. En aquella época, las personas que querían naturalizarse y convertirse en ciudadanos estadounidenses debían renunciar primero a su lealtad a un estado soberano. Para los ciudadanos puertorriqueños, esto significaba renunciar a su lealtad a los Estados Unidos para adquirir la ciudadanía estadounidense. Esta contradicción impedía a los puertorriqueños adquirir la ciudadanía estadounidense.

En 1906, el Congreso añadió una sección en la Ley de Inmigración y Naturalización que eximía del requisito de renunciar a la lealtad a un estado soberano. Como muestra mi investigación, en 1906 los puertorriqueños comenzaron a naturalizarse en los tribunales de distrito de Estados Unidos en todo el continente.

La Ley Jones de 1917 incluía una disposición de ciudadanía colectiva. Permitía a las personas que vivían en Puerto Rico elegir entre mantener su ciudadanía puertorriqueña o de otro tipo, o adquirir una ciudadanía estadounidense. Como la Ley Jones no cambió el estatus territorial de Puerto Rico, las personas nacidas posteriormente en la isla fueron consideradas ciudadanos estadounidenses por medio del «jus sanguinis» (derecho de sangre), una forma derivada de la ciudadanía estadounidense. En otras palabras, las personas nacidas en Puerto Rico nacían fuera de los Estados Unidos pero seguían siendo consideradas ciudadanos estadounidenses.

No fue hasta 1940 que el Congreso promulgó una legislación que confería la ciudadanía por derecho de nacimiento o «jus soli» (derecho de suelo) a las personas nacidas en Puerto Rico. Mientras que las personas nacidas en Puerto Rico antes de 1940 sólo podían adquirir una ciudadanía naturalizada si sus padres eran ciudadanos estadounidenses, cualquier persona nacida en Puerto Rico después de 1940 adquiría la ciudadanía estadounidense como resultado directo de haber nacido en suelo puertorriqueño. Esta legislación modificó y sustituyó la Ley Jones. La Ley de Nacionalidad de 1940 estableció que Puerto Rico era parte de los Estados Unidos a efectos de ciudadanía. Desde el 13 de enero de 1941, nacer en Puerto Rico equivale a nacer en Estados Unidos a efectos de ciudadanía.

Sin embargo, el consenso predominante entre académicos, legisladores y políticos es que los puertorriqueños no tienen derecho a un estatus de ciudadanía constitucional. Aunque los puertorriqueños son oficialmente ciudadanos estadounidenses, el territorio sigue sin estar incorporado. Esta contradicción ha permitido gobernar a Puerto Rico como un territorio separado y desigual que pertenece, pero no forma parte, de Estados Unidos.

El 11 de junio, los puertorriqueños votarán en un plebiscito de estatus no vinculante que decidirá si Puerto Rico debe convertirse en un estado o en un país soberano. Si la mayoría vota a favor de la estadidad, la cuestión es si el Congreso concederá a 3,5 millones de ciudadanos estadounidenses la posibilidad de vivir en el estado número 51.

Este artículo fue escrito por Charles R. Venator-Santiago, profesor asociado de Ciencias Políticas y del Instituto de Estudios Latinos de la Universidad de Connecticut, para The Conversation. Se ha vuelto a publicar con permiso.