Bien que divers plans détaillés pour structurer le processus d’ajout d’États aient été envisagés à la fois avant l’adoption de la Constitution et sous forme de révisions de celle-ci au XIXe siècle, les Framers ont opté pour un plan qui ne contraignait constitutionnellement ni la taille des nouveaux États ni le seuil de population requis pour leur admission. Ils n’ont pas non plus exigé de procédure de supermajorité. En fait, ils ont rendu l’ajout de nouveaux États étonnamment facile. La création d’un nouvel État est sans doute le seul processus irréversible de toute la Constitution. Pourtant, il ne nécessite rien de plus que la loi fédérale pour y parvenir.
Et il a été immédiatement et toujours controversé. Tout au long du XIXe siècle, la création d’États a joué un rôle prépondérant dans la déstabilisation de la politique américaine. La capacité des nouveaux États à modifier l’équilibre du pouvoir politique au sein du gouvernement fédéral a donné lieu à une joute politique quasi permanente sur l’admission des États, les partisans cherchant à étendre l’Union comme un mécanisme de consolidation du pouvoir politique. La frustration à l’égard du processus a conduit à des appels réguliers pour sa réforme, en particulier pour l’imposition de restrictions de seuil de taille et de population sur la capacité du Congrès à ajouter des États.
Les projets de loi qui proposent l’admission de Porto Rico sont renvoyés au Comité des ressources naturelles de la Chambre et au Comité de l’énergie et des ressources naturelles du Sénat. Plusieurs projets de loi sur l’admission de Porto Rico ont été présentés ces dernières années ; au cours du 116e Congrès, les projets H.R.1965 et H.R.4901 ont été présentés et renvoyés au Comité des ressources naturelles de la Chambre. Aucune suite n’a été donnée à ces deux projets de loi.
Les projets de loi sur le statut d’État au Congrès sont considérés comme toute autre législation. Ils ne sont pas privilégiés pour un examen au sol à la Chambre ou considérés comme des affaires privilégiées au Sénat. Lorsque la loi sur l’admission de Washington, DC (H.R.51) a été examinée à la Chambre cette année, elle a été soumise à l’examen de la Chambre en vertu d’une règle spéciale (H.Res.1017). Les mesures relatives au statut d’État rapportées par la commission sénatoriale sont inscrites au calendrier législatif, et le débat n’est pas limité, ni sur la motion de procédure, ni sur le projet de loi lui-même. La motion de clôture pour mettre fin au débat sur l’un ou l’autre nécessiterait les 3/5 du Sénat en vertu de la règle XXII.
Alors que les procédures de base pour admettre des États dans l’Union sont simples et que les contraintes constitutionnelles sur l’admission sont minimes, le Congrès a utilisé divers mécanismes législatifs pour admettre de nouveaux États. Dans certains cas, le Congrès a adopté une loi simple déclarant un nouvel État (voir, par exemple, la loi d’admission de la Californie de 1850). Dans d’autres cas, le Congrès a adopté ce que l’on appelle généralement une « loi d’habilitation », qui définit un processus qui, s’il est mené à bien de manière satisfaisante, aboutira à la proclamation par le président du nouvel État (voir, par exemple, la loi d’habilitation de l’Utah de 1894).
Ces mécanismes reflètent à la fois les idéaux normatifs et les réalités positives du processus de création d’un État. Sur le plan normatif, le Congrès estime depuis longtemps qu’aucun État ne devrait être admis dans l’Union à moins que le peuple du nouvel État n’ait voté de manière affirmative en faveur de la création d’un État. En tant que question positive, le Congrès doit faire face à la réalité que la création d’un État implique plus qu’une simple admission ; plus important encore, le nouvel État doit avoir des frontières spécifiées.
Ainsi, la politique du processus d’établissement d’un État implique la reconnaissance de communautés politiques, à la fois par la nouvelle communauté elle-même et par le Congrès, et la délimitation géographique de ces communautés. Dans les deux cas, cela signifie que les acteurs politiques, tant au Congrès que dans les États potentiels, joueront un rôle essentiel dans le processus.
Dans la pratique, le statut d’État a été évoqué au Congrès à différentes étapes de ce processus de reconnaissance et de délimitation. Tant les acteurs du Congrès que les colons des nouvelles communautés ont tendance à travailler à ces objectifs lorsqu’ils poursuivent leurs propres objectifs politiques. Le statut d’État est généralement une stratégie instrumentale des acteurs politiques qui cherchent à atteindre d’autres objectifs, qu’il s’agisse de l’admission de nouveaux États esclaves/libres, de la création de territoires pour construire des lignes de chemin de fer ou de la séparation d’un territoire pour prévenir la prise de pouvoir politique d’une faction rivale dans une zone croissante du territoire.
Par exemple, des colons sur des terres fédérales non organisées pourraient demander au Congrès de créer officiellement un nouveau territoire (reconnaissance) ; une législature territoriale ou une partie séparatiste d’un territoire pourrait demander au Congrès de diviser un territoire en deux communautés politiques (reconnaissance et délimitation) ; un territoire pourrait chercher à obtenir le statut d’État pour une partie de son territoire existant (délimitation), ou une partie séparatiste d’un territoire pourrait chercher à éviter de faire partie d’un nouvel État, préférant créer un nouveau territoire (reconnaissance).
Le Congrès a ajouté 37 États à l’Union initiale. Sur ces 37 actes, dix-neuf étaient l’admission d’un territoire entier, déjà délimité et reconnu comme une communauté politique. Dix étaient l’admission partielle d’un territoire. Certains territoires sont devenus un État, et la partie résiduelle du territoire a été réorganisée en une nouvelle communauté. Un État (la Californie) a été créé à partir de terres fédérales non organisées. Un État a été formé à partir d’une nation délimitée (le Texas). Et quatre États (Vermont, Kentucky, Maine et Virginie-Occidentale) ont été créés à partir de terres légalement détenues par des États existants.
Dans la pratique, le véhicule que le Congrès choisit pour admettre un État dépend de l’endroit où se trouve l’État potentiel dans la politique actuelle de reconnaissance et de délimitation, distinct de celui où il se trouve légalement. La Californie, par exemple, était une terre fédérale sous un régime militaire et un régime mexicain résiduel en 1850. Mais les dirigeants politiques du proto-État avaient déjà tenu une convention constitutionnelle, approuvé une constitution et fixé les frontières de leur nouvel État dans le cadre de la nouvelle Constitution. Le Congrès a simplement ratifié ces décisions. Dans d’autres cas, ni les frontières définitives, ni la nouvelle constitution de l’État, ni le plébiscite n’ont eu lieu. Dans ces cas, le Congrès est susceptible de produire une loi d’habilitation pour structurer ces décisions.
Malgré tout, les choses peuvent mal tourner. Les électeurs du proto-État peuvent rejeter la constitution de l’État (Kansas). Le Congrès peut rejeter la constitution (Kansas, encore). Le président peut opposer son veto à la loi parce qu’il rejette la Constitution (Arizona). Le plus souvent, une communauté politique peut passer des années à chercher à obtenir le statut d’État, pour ensuite être ignorée par le Congrès (beaucoup). Souvent, le proto-État commencera le processus sans le Congrès, en organisant un plébiscite, en rédigeant une constitution d’État, et même en élisant des sénateurs et des représentants fantômes, dans le but de stimuler l’action à Washington.
Dans le cas de Porto Rico, les frontières ne seront presque certainement pas une question. Tout acte de création d’un État est susceptible d’inclure l’admission de l’intégralité du territoire actuel. La communauté politique est entièrement formée ; il est peu probable qu’une partie de la population de Porto Rico cherche à obtenir une admission partielle dans l’Union à l’exclusion de certaines parties du territoire ou cherche un territoire séparatiste exclu de l’admission en tant qu’État.
Porto Rico a également une structure gouvernementale mature qui ressemble plus à un gouvernement d’État qu’à un gouvernement territorial traditionnel du XIXe siècle. Plus particulièrement, il a un gouverneur élu plutôt qu’un gouverneur nommé par le gouvernement fédéral.
Les lois H.R.1965 et H.R.4901 prévoient toutes deux l’admission de Porto Rico dans l’Union avec ses frontières actuelles et avec sa Constitution actuelle comme nouvelle Constitution d’État.
La question la plus importante pour le statut d’État de Porto Rico, cependant, est l’approbation des électeurs. Le statut d’État est très contesté à Porto Rico, avec un grand nombre de personnes à la fois en faveur et contre. Il y a eu six plébiscites sur la question depuis 1967, et un autre est sur le bulletin de vote en 2020. Les plébiscites de 2012 et 2017 ont tous deux été controversés. Le statut d’État a gagné de justesse en 2012. En 2017, il a gagné de manière convaincante, mais le taux de participation n’a été que de 23 % de la population, le parti anti-étatisme ayant boycotté le vote.
Les deux projets de loi actuellement au Congrès adoptent des points de vue différents sur la question du plébiscite. H.R.1965 prévoit une admission immédiate, sur la base du plébiscite de 2017. Le projet de loi H.R.4901 prévoit une admission subordonnée à la victoire de l’État au plébiscite de 2020. Le Congrès n’a jamais admis un État dans l’Union contre sa volonté. Il est très peu probable que le Congrès admette Porto Rico dans l’Union en l’absence d’un vote majoritaire de bonne foi dans le territoire en faveur du statut d’État lors du plébiscite à venir.
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