Aunque se consideraron varios planes detallados para estructurar el proceso de creación de estados tanto antes de la adopción de la Constitución como en revisiones de la misma en el siglo XIX, los Forjadores optaron por un plan que no limitaba constitucionalmente el tamaño de los nuevos estados ni establecía un umbral de población necesario para la admisión. Tampoco exigían ningún procedimiento de supermayoría. En efecto, hicieron que fuera sorprendentemente fácil añadir nuevos estados. La creación de un nuevo estado es posiblemente el único proceso irreversible en toda la Constitución. Sin embargo, no requiere más que la ley federal para lograrlo.
Y fue inmediatamente y siempre controvertido. A lo largo del siglo XIX, la estadidad desempeñó un papel destacado en la desestabilización de la política estadounidense. La capacidad de los nuevos estados para alterar el equilibrio del poder político en el gobierno federal condujo a una disputa política casi constante sobre la admisión de los estados, ya que los partidarios buscaban ampliar la Unión como mecanismo para consolidar el poder político. La frustración con el proceso condujo a peticiones rutinarias para su reforma, especialmente para la imposición de restricciones de tamaño y población en la capacidad del Congreso para añadir estados.
Los proyectos de ley que proponen la admisión de Puerto Rico se remiten a la Comisión de Recursos Naturales en la Cámara y a la Comisión de Energía y Recursos Naturales en el Senado. En los últimos años se han presentado varios proyectos de ley sobre la estadidad de Puerto Rico; durante el 116º Congreso, se han presentado y remitido al Comité de Recursos Naturales de la Cámara de Representantes las leyes H.R.1965 y H.R.4901. No se han tomado más medidas sobre ninguno de los dos proyectos de ley.
Los proyectos de ley de estadidad en el Congreso se consideran como cualquier otra legislación. No son privilegiados para su consideración en la Cámara ni se consideran asuntos privilegiados en el Senado. Cuando la Ley de Admisión de Washington, DC (H.R.51) fue considerada en la Cámara este año, fue llevada al pleno bajo una regla especial (H.Res.1017). Las medidas de estadidad reportadas por el comité del Senado se colocan en el Calendario Legislativo, y el debate no se limitaría ni a la moción de proceder ni al proyecto de ley en sí. Para poner fin al debate sobre cualquiera de ellos se necesitarían 3/5 del Senado, de acuerdo con el artículo XXII.
Aunque los procedimientos básicos para admitir estados en la Unión son sencillos y las limitaciones constitucionales para la admisión son mínimas, el Congreso ha utilizado varios mecanismos legislativos para admitir nuevos estados. En algunos casos, el Congreso ha aprobado una ley directa que declara un nuevo estado (véase, por ejemplo, la ley de admisión de California de 1850). En otros casos, el Congreso ha aprobado lo que suele llamarse una «ley de habilitación», que establece un proceso que, si se completa satisfactoriamente, dará lugar a la proclamación del nuevo estado por parte del presidente (véase, por ejemplo, la ley de habilitación de Utah de 1894).
Estos mecanismos reflejan tanto los ideales normativos como las realidades positivas del proceso de estadidad. Como cuestión normativa, el Congreso ha creído durante mucho tiempo que ningún estado debe ser admitido en la Unión a menos que el pueblo del nuevo estado haya votado afirmativamente a favor de la estadidad. Como cuestión positiva, el Congreso tiene que enfrentarse a la realidad de que la creación de un estado implica algo más que su admisión; lo más importante es que el nuevo estado debe tener unos límites concretos.
Por lo tanto, la política del proceso de creación de un estado implica el reconocimiento de comunidades políticas, tanto por la propia comunidad como por el Congreso, y la delimitación geográfica de esas comunidades. En ambos casos, significa que los actores políticos, tanto en el Congreso como en los estados potenciales, desempeñarán un papel esencial en el proceso.
En la práctica, la estadidad ha surgido en el Congreso durante varias etapas de este proceso de reconocimiento y delimitación. Tanto los actores del Congreso como los colonos de las nuevas comunidades tienden a trabajar por estos objetivos mientras persiguen sus propios objetivos políticos. La estadidad suele ser una estrategia instrumental de los actores políticos que buscan otros objetivos, ya sea la admisión de nuevos estados libres/esclavos, la creación de territorios para construir líneas de ferrocarril o la separación de un territorio para prevenir la toma de posesión política de una facción rival en una zona creciente del territorio.
Por ejemplo, los colonos en tierras federales no organizadas podrían solicitar al Congreso la creación formal de un nuevo territorio (reconocimiento); una legislatura territorial o una porción separatista de un territorio podría solicitar al Congreso la división de un territorio en dos comunidades políticas (reconocimiento y delimitación); un territorio podría solicitar la condición de estado para una parte de su territorio existente (delimitación), o una parte separatista de un territorio podría intentar evitar formar parte de un nuevo estado, prefiriendo crear un nuevo territorio (reconocimiento).
El Congreso ha añadido 37 estados a la Unión original. De esas 37 actas, diecinueve fueron la admisión de un territorio entero, ya delimitado y reconocido como comunidad política. Diez fueron la admisión parcial de un territorio. Algunos territorios se convirtieron en un estado, y la parte residual del territorio se reorganizó como una nueva comunidad. Un estado (California) se creó a partir de tierras federales no organizadas. Un estado se formó a partir de una nación delimitada (Texas). Y cuatro estados (Vermont, Kentucky, Maine y Virginia Occidental) se crearon a partir de tierras que legalmente poseían los estados existentes.
En la práctica, el vehículo que el Congreso elige para admitir un estado depende de dónde se encuentra el futuro estado en la política actual de reconocimiento y delimitación, aparte de dónde se encuentra legalmente. California, por ejemplo, era un territorio federal bajo el dominio militar y el dominio residual mexicano en 1850. Pero los líderes políticos del protoestado ya habían celebrado una convención constitucional, aprobado una constitución y fijado los límites de su nuevo estado dentro de la nueva Constitución. El Congreso simplemente ratificó estas decisiones. En otros casos, ni los límites definitivos, ni la nueva constitución estatal, ni el plebiscito han tenido lugar. En estos casos, es probable que el Congreso produzca una ley de habilitación para estructurar esas decisiones.
Independientemente, las cosas pueden salir mal. Los votantes del protoestado pueden rechazar la constitución del estado (Kansas). El Congreso puede rechazar la Constitución (Kansas, de nuevo). El presidente podría vetar la ley porque rechaza la Constitución (Arizona). Lo más habitual es que una comunidad política pase años buscando la condición de estado, sólo para ser ignorada por el Congreso (muchos). A menudo, el protoestado comenzará el proceso sin el Congreso, celebrando un plebiscito, redactando una constitución estatal e incluso eligiendo senadores y representantes en la sombra, en un esfuerzo por estimular la acción en Washington.
En el caso de Puerto Rico, es casi seguro que las fronteras no serán una cuestión. Es probable que cualquier acto de estadidad incluya la admisión de la totalidad del territorio actual. La comunidad política está totalmente formada; es poco probable que alguna parte de la población de Puerto Rico busque una admisión parcial a la Unión con la exclusión de algunas partes del territorio o busque un territorio separatista que sea excluido de la admisión como estado.
Puerto Rico también tiene una estructura de gobierno madura que se asemeja más a un gobierno estatal que a un gobierno territorial tradicional del siglo XIX. Lo más notable es que tiene un gobernador elegido en lugar de uno nombrado por el gobierno federal.
Tanto la H.R.1965 como la H.R.4901 prevén que Puerto Rico sea admitido en la Unión con sus actuales límites y con su actual Constitución como nueva constitución estatal.
La cuestión más importante para la estadidad de Puerto Rico, sin embargo, es la aprobación de los votantes. La estadidad es muy disputada en Puerto Rico, con un gran número de personas tanto a favor como en contra. Ha habido seis plebiscitos sobre la cuestión desde 1967, y hay otro en la papeleta de 2020. Tanto el plebiscito de 2012 como el de 2017 fueron controvertidos. La estadidad ganó por poco en 2012. En 2017, ganó de manera convincente, pero la participación fue de sólo el 23 por ciento de la población, ya que el partido contrario a la estadidad boicoteó la votación.
Los dos proyectos de ley que se encuentran actualmente en el Congreso tienen puntos de vista diferentes sobre la cuestión del plebiscito. El H.R.1965 prevé la admisión inmediata, basada en el plebiscito de 2017. La H.R.4901 prevé la admisión condicionada a que la estadidad gane el plebiscito de 2020. El Congreso nunca ha admitido a un estado en la Unión en contra de su voluntad. Es muy poco probable que el Congreso admita a Puerto Rico en la Unión si no hay una mayoría de buena fe en el territorio a favor de la estadidad en el próximo plebiscito.
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