Embora tenham sido considerados vários planos detalhados para estruturar o processo de criação do Estado antes da adopção da Constituição e como revisões da mesma no século XIX, os autores da Constituição optaram por um plano que não restringia constitucionalmente nem a dimensão dos novos Estados nem fixava um limiar populacional necessário para a admissão. Também não exigiam quaisquer procedimentos de supermaioridade. Com efeito, tornaram surpreendentemente fácil acrescentar novos estados. A criação de um novo estado é indiscutivelmente o único processo irreversível em toda a Constituição. No entanto, não requer mais do que lei federal para o conseguir.
E foi imediata e sempre controverso. Ao longo do século XIX, o estatuto de estado desempenhou um papel proeminente na desestabilização da política americana. A capacidade dos novos estados para alterar o equilíbrio do poder político no governo federal levou a jóqueis políticos quase constantes sobre as admissões estaduais, enquanto os partidários procuravam expandir a União como um mecanismo de consolidação do poder político. A frustração com o processo levou a apelos rotineiros para a sua reforma, especialmente para a imposição de restrições de tamanho e limiar populacional à capacidade do Congresso de acrescentar estados.
Os projectos de lei que propõem a admissão de Porto Rico são remetidos para a Comissão de Recursos Naturais na Câmara e para a Comissão de Energia e Recursos Naturais no Senado. Vários projectos de lei do estado de Porto Rico foram apresentados nos últimos anos; durante o 116º Congresso, H.R.1965 e H.R.4901 foram apresentados e remetidos para a Comissão dos Recursos Naturais da Câmara. Não foi tomada qualquer outra medida em relação a qualquer dos projectos de lei.
Os projectos de lei do Estado no Congresso são considerados como qualquer outra legislação. Não são privilegiados para consideração no plenário nem são considerados assuntos privilegiados no Senado. Quando a Lei de Admissão de Washington, DC (H.R.51) foi considerada na Câmara este ano, foi trazida para a Câmara sob uma regra especial (H.Res.1017). As medidas de Estado comunicadas pela comissão do Senado são colocadas no Calendário Legislativo, e o debate não seria limitado nem sobre a moção para prosseguir nem sobre o projecto de lei propriamente dito. Um coágulo para terminar o debate sobre qualquer uma delas exigiria 3/5 do Senado ao abrigo da regra XXII.
Embora os procedimentos básicos para a admissão de Estados na União sejam simples e as restrições constitucionais de admissão mínimas, o Congresso tem utilizado vários mecanismos legislativos para admitir novos Estados. Em alguns casos, o Congresso aprovou uma lei simples que declara um novo Estado (ver, por exemplo, a lei de admissão da Califórnia de 1850). Noutros casos, o Congresso aprovou o que é tipicamente chamado um “acto de habilitação”, que estabelece um processo, que, se concluído satisfatoriamente, resultará na proclamação pelo presidente do novo estado (ver, por exemplo, o acto de habilitação do Utah de 1894).
Estes mecanismos reflectem tanto os ideais normativos como as realidades positivas do processo de criação do Estado. Como questão normativa, o Congresso há muito que acredita que nenhum Estado deve ser admitido na União a menos que os povos do novo Estado tenham votado afirmativamente a favor da condição de Estado. Como questão positiva, o Congresso tem de lidar com a realidade de que criar um Estado envolve mais do que apenas admiti-lo; mais importante ainda, o novo Estado deve ter especificado limites.
Assim, a política do processo de criação do Estado envolve o reconhecimento das comunidades políticas, tanto pela própria nova comunidade como pelo Congresso, e a delimitação geográfica dessas comunidades. Em ambos os casos, significa que os actores políticos tanto no Congresso como nos Estados potenciais desempenharão um papel essencial no processo.
Na prática, o estatuto de Estado surgiu no Congresso durante várias fases deste processo de reconhecimento e de vinculação. Tanto os actores do Congresso como os colonos das novas comunidades tendem a trabalhar para estes objectivos à medida que prosseguem os seus próprios objectivos políticos. O estatuto de Estado é geralmente uma estratégia instrumental dos actores políticos que procuram outros objectivos, seja a admissão de novos estados escravos/livres, a criação de territórios para construir linhas férreas, ou a separação de um território para evitar a tomada de controlo político de uma facção rival numa área crescente do território.
Por exemplo, os colonos em terras federais não organizadas podem solicitar ao Congresso a criação formal de um novo território (reconhecimento); uma legislatura territorial ou uma parte separatista de um território pode solicitar ao Congresso a divisão de um território em duas comunidades políticas (reconhecimento e delimitação); um território poderia procurar ser Estado para uma porção do seu território existente (fronteira), ou uma porção separatista de um território poderia procurar evitar ser parte de um novo Estado, preferindo criar um novo território (reconhecimento).
Congresso adicionou 37 estados à União original. Desses 37 actos, dezanove foram a admissão de todo um território, já delimitado e reconhecido como uma comunidade política. Dez foram a admissão parcial de um território. Alguns territórios tornaram-se um Estado, e a parte residual do território foi reorganizada como uma nova comunidade. Um estado (Califórnia) foi criado a partir de terras federais não organizadas. Um estado foi formado a partir de uma nação limitada (Texas). E quatro estados (Vermont, Kentucky, Maine, e Virgínia Ocidental) foram criados a partir de terras legalmente detidas pelos estados existentes.
Na prática, o veículo que o Congresso escolhe para admitir um estado depende de onde os estados em perspectiva se encontram na actual política de reconhecimento e de delimitação, separada de onde se encontra legalmente. A Califórnia, por exemplo, era terra federal sob domínio militar e domínio residual mexicano em 1850. Mas os líderes políticos do proto-Estado já tinham realizado uma convenção constitucional, aprovado uma constituição, e estabelecido limites para o seu novo estado no âmbito da nova Constituição. O Congresso simplesmente ratificou estas decisões. Noutros casos, nem os limites finais, nem a nova constituição do Estado, nem o plebiscito tiveram lugar. Nestes casos, é provável que o Congresso produza um acto de habilitação para estruturar essas decisões.
Independentemente, as coisas podem correr mal. Os eleitores no proto-Estado podem rejeitar a Constituição do Estado (Kansas). O Congresso pode rejeitar a Constituição (Kansas, novamente). O presidente pode vetar o acto porque rejeita a Constituição (Arizona). Uma comunidade política pode passar anos à procura do estatuto de Estado, para ser ignorada pelo Congresso (muitos). Muitas vezes, o proto-Estado iniciará o processo sem o Congresso, realizando um plebiscito, redigindo uma constituição estatal, e até elegendo senadores-sombra e representantes, num esforço para estimular a acção em Washington.
No caso de Porto Rico, as fronteiras não serão quase certamente uma questão. Qualquer acto de Estado é susceptível de incluir a admissão da totalidade do território actual. A comunidade política está totalmente formada; é improvável que qualquer parte da população de Porto Rico procure uma admissão parcial na União com a exclusão de algumas partes do território ou procure um território separatista que seja excluído da admissão como Estado.
Puerto Rico também tem uma estrutura governamental madura que se assemelha mais a um governo estatal do que um governo territorial tradicional do século XIX. Mais notavelmente, tem um governador eleito em vez de um governo federal.
Tanto o R.H.1965 como o R.H.4901 prevêem que Porto Rico seja admitido na União com as suas actuais fronteiras e com a sua Constituição actual como a nova constituição estatal.
A questão mais importante para o estado de Porto Rico, contudo, é a aprovação dos eleitores. A condição de Estado é altamente contestada em Porto Rico, com grandes números tanto a favor como contra. Houve seis plebiscitos sobre a questão desde 1967, e outro está a ser votado em 2020. Tanto os plebiscitos de 2012 como os de 2017 foram controversos. O estatuto de Estado ganhou por pouco em 2012. Em 2017, ganhou de forma convincente, mas a participação foi apenas de 23% da população, uma vez que o partido anti-estatal boicotou a votação.
Os dois projectos de lei actualmente no Congresso têm opiniões diferentes sobre a questão plebiscitária. H.R.1965 prevê a admissão imediata, com base no plebiscito de 2017. O R.H.4901 prevê a admissão dependente da vitória do plebiscito de 2020 no estado. O Congresso nunca admitiu um Estado na União contra a sua vontade. É altamente improvável que o Congresso admitisse Porto Rico à União sem uma maioria de boa-fé no território a favor da condição de Estado no plebiscito que se avizinha.
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