El año 2014 será recordado como un año de transición en el clima político de Europa. Tras la guerra civil en el este de Ucrania y la incorporación de Crimea por parte de la Federación Rusa, el continente está experimentando un retroceso desde un sistema de consenso hacia otro que recuerda más a la pasada oposición entre la OTAN y el Pacto de Varsovia. Este cambio puede parecer aún más sorprendente, porque el nuevo orden que surgió rápidamente tras el final de la guerra fría, con sus conferencias y cumbres periódicas, se había convertido en el orden del día. Desgraciadamente, las relaciones internacionales no siguen un camino uniforme de progreso; no hay, por supuesto, ningún «fin de la historia».
También hubo momentos destacados en el pasado. En particular, la experiencia del Congreso de Viena tras la caída de Napoleón Bonaparte supuso un punto de inflexión en las relaciones internacionales. Su bicentenario en 2014-15 es una oportunidad útil para reflexionar sobre una cuestión que ha vuelto a la palestra con la actual crisis de Ucrania: cuando surgen fuertes diferencias entre dos o más potencias, ¿cuál es la forma más eficaz y menos costosa de resolverlas? A falta de un arbitraje internacional eficaz, tradicionalmente se han utilizado tres métodos: la guerra (como un duelo judicial), el equilibrio de poder (dos bloques militares que se neutralizan mutuamente, por temor a un conflicto abierto) y la diplomacia de conferencias. Las tres se aplicaron en Europa en la época post-napoleónica y en ese orden.
La primera fue la guerra. Napoleón emprendió sus propias campañas de invasión deliberadamente, y con una determinación a sangre fría. Para él, como escribiría más tarde Carl von Clausewitz: «La guerra es un acto de violencia destinado a obligar al adversario a cumplir la propia voluntad». Sin duda, el emperador de los franceses utilizó eficazmente esta forma de argumentación contra dos de las grandes potencias de la época, Austria y Prusia: con dos rápidas campañas en 1805 y 1806, derrotó decisivamente a la primera y borró del mapa a la segunda. Aplicando el principio de que «la fuerza hace el derecho», obtuvo satisfacción para todas sus pretensiones, incluida la mano de la hija del emperador de Austria.
La guerra es, sin embargo, un asunto arriesgado y tiende a atraer represalias. Las campañas de Napoleón fueron costosas tanto en términos humanos como económicos para Francia, y para Europa en general. Sobre todo, su invasión de Rusia se saldó con una debacle estrepitosa, a la que siguió una rapidísima contraofensiva rusa en el corazón de Alemania, que culminó en la batalla de Leipzig de octubre de 1813 (también llamada Batalla de las Naciones). Al final, los aliados ocuparon París en mayo del año siguiente. Les tocó redactar los tratados a su antojo; los plenipotenciarios franceses no pudieron evitar inclinarse y firmarlos.
La cuestión era entonces cómo reconstruir un nuevo orden europeo: esa fue la tarea del Congreso de Viena, que tuvo lugar de septiembre de 1814 a junio de 1815. Tras una Revolución Francesa y veinte años de guerra, las fronteras de muchos Estados habían sido modificadas arbitrariamente, y algunas incluso habían sido borradas del mapa. Por ello, el continente, y en particular Alemania, se encontraba en un estado de caos político. Sobre todo, había una nueva amenaza. Europa llevaba mucho tiempo dividida en dos alianzas militares, un fenómeno que entonces se llamaba «equilibrio de poder»: las alianzas cambiaban, pero siempre había habido dos bloques opuestos. (Los años anteriores no habían sido una excepción, ya que el Imperio francés había impulsado la creación de coaliciones continentales). En cuanto Napoleón fue derrotado, las desconfianzas y rivalidades resurgieron casi inmediatamente. Parecía que la historia iba a repetirse.
La crisis estalló en el invierno de 1815, cuando el zar ruso Alejandro I manifestó su deseo de extender su control sobre Polonia. Las dos potencias rivales de Rusia, Prusia y Austria, se alarmaron seriamente por este plan, que habría desplazado las fronteras rusas más al oeste. El príncipe Klemens von Metternich, ministro austriaco de Asuntos Exteriores, no quería dar a Rusia el control de las alturas por encima de una ruta principal de invasión a Viena; el plan del zar también amenazaba con convertir a Prusia en un estado vasallo ruso. Austria y Prusia llegaron a proponer una alianza secreta a la recién derrotada Francia. En cuanto a Gran Bretaña, Lord Castlereagh, el ministro de Asuntos Exteriores, estaba preocupado por el crecimiento del poder ruso y la ruptura entre las potencias continentales. Existía un riesgo real de que el proyecto ruso, por bienintencionado que fuera, degenerara en una nueva división del continente, y posiblemente en una guerra.
Por fortuna, lo peor se evitó gracias a hábiles maniobras diplomáticas, y porque ambas partes querían encontrar una solución amistosa. Austria y Prusia deseaban garantizar su propia seguridad, pero sobre todo querían la paz después de dos décadas de agotadora guerra. En cuanto al Zar, ya en septiembre de 1804 había intentado forjar una alianza con Inglaterra y, más allá, una «federación» europea que se fundara en el derecho de gentes (una idea que volvía a conectar con los «Planes de Paz Perpetua» de la Ilustración). De ahí que lo último que deseara fuera un nuevo conflicto, congelado o abierto. Al darse cuenta de que su plan conducía a un callejón sin salida, dio marcha atrás y aceptó la necesidad de negociar. Otro aspecto, que puede resumirse bajo el paradójico principio de que «la paz es para los fuertes, la guerra para los débiles», es que al ser el vencedor de Napoleón, estaba en una buena posición -moralmente y sobre el terreno- para pedir la paz.
Finalmente, el Acta Final del Congreso de Viena del 9 de junio de 1815 definió el arreglo territorial de Europa en general, y de Polonia en particular. La crisis polaca tuvo un resultado inesperado, ya que acabó reforzando la solidaridad entre los Aliados. En septiembre de ese mismo año, el Zar propuso a las demás potencias un breve tratado denominado Santa Alianza. Su originalidad radicaba en que no se trataba de hacer la paz, sino de mantenerla. En una versión inicial (censurada por Metternich), incluso sugería que Rusia, Prusia y Austria eran «una sola nación», y preveía un ejército común. En su forma definitiva, contribuyó al nacimiento del Sistema de Congresos: durante unos años (hasta 1822), las Grandes Potencias se reunieron regularmente para hablar de seguridad y asuntos de interés. Para ello, eligieron diferentes ciudades de Europa para sus reuniones, iniciando una tradición que continúa hasta hoy: Aix-la-Chapelle (Aquisgrán), Carlsbad (Karlovy Vary), Troppau (Opava), Viena de nuevo, Laibach (Liubliana) y finalmente Verona. Esto marca el nacimiento de la diplomacia de conferencias en las relaciones internacionales.
La mayoría de los Estados europeos, a excepción del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda y la Santa Sede, firmaron el tratado de la Santa Alianza. Sin embargo, los británicos se contentaron con participar en un sistema continental que les permitía defender sus propios intereses en Europa, que se centraban sobre todo en el comercio marítimo. El sistema de congresos se convirtió en un ejemplo funcional de cómo potencias con intereses diferentes podían reunirse periódicamente para establecer una base común para la seguridad colectiva en Europa. Las conferencias (que entonces se llamaban «congresos») no eran reuniones superficiales, posiblemente para cumplir con alguna agenda institucional o mantener un frente público, sino actividades sustanciales destinadas a resolver cuestiones específicas. Durante tres décadas más, hasta la Guerra de Crimea (1853-56), no hubo una división de Europa en dos alianzas, sino un único bloque, que llegó a conocerse como el Concierto de Europa. La frase «familia europea» tuvo una moda sin precedentes durante esos años.
Este sistema político tenía, sin embargo, sus defectos, porque pretendía la preservación de los principios del statu quo y la legitimidad dinástica, a toda costa. En el plano interno, provocó desórdenes públicos y la represión de las libertades civiles, desde la censura de la prensa hasta la clausura de los parlamentos, fenómeno llamado la Reacción. Desgraciadamente, la tarea de los congresos se convirtió sobre todo en «mantener la paz» entre las poblaciones de Europa, mediante intervenciones coordinadas y a menudo brutales de los ejércitos aliados. El resultado final fue una interminable sucesión de insurrecciones durante la década de 1820, hasta las revoluciones de 1848. El conde Adam Czartoryski, antiguo ministro del zar convertido en patriota polaco, se lamentaba de que, aunque la Santa Alianza se concluyó en nombre de las leyes santas y eternas, la diplomacia había convertido esta garantía en veneno.
Considerando esta experiencia histórica, ¿hay lecciones que puedan extraerse de la crisis polaca de principios de 1815, y del nacimiento del Sistema de Congresos, para la crisis actual en el este de Ucrania? Podríamos destacar tres de ellas.
La primera es que la división del continente en dos bloques antagónicos nunca fue segura para la seguridad europea. Los monarcas y diplomáticos de 1815 se dieron cuenta de que no se podía establecer la paz, y mucho menos mantenerla; en lugar de un equilibrio de poder (militar), prefirieron un equilibrio de negociación. Hoy en día, una escalada por un refuerzo de los antagonismos entre la OTAN y Rusia sólo conseguiría redividir Europa en dos bloques opuestos. En un conflicto tan congelado, la paz sería una «tregua armada», con un mayor riesgo de conflicto abierto.
La segunda lección es que la negociación entre las dos partes puede conducir a resultados más eficaces que la confrontación, y a un menor coste. El resultado exitoso de la crisis polaca de 1815 se materializó porque una de las partes que podía permitírselo, se retiró prudentemente de la lucha, permitiendo así un espacio para la negociación. Hoy en día, sólo una desescalada concurrente de las amenazas militares abriría vías para la solución pacífica de las diferencias.
La tercera lección del sistema de Viena es que ignorar los deseos de las poblaciones, o bien coaccionarlas, conduce a interminables desórdenes políticos. La censura de la prensa y las intervenciones militares de las potencias extranjeras -por muy bien intencionadas que fueran- no lograron calmar el descontento público; sólo lo contuvieron durante un tiempo. Por lo tanto, un requisito adicional que debe cumplir la diplomacia de conferencias de hoy, en comparación con la de 1815, es prestar más atención a las demandas de representación política de las poblaciones afectadas (un derecho que lamentablemente se les negó a los polacos). Para establecer una paz duradera -y, por tanto, la seguridad- no basta con concentrarse en los intereses geopolíticos de los Estados implicados, durante las negociaciones diplomáticas. Ya es un principio establecido que las poblaciones humanas no son bienes muebles que puedan ser confiscados, como hizo Napoleón, o comerciados entre Estados, como hicieron las grandes potencias en el Congreso de Viena. En este sentido, la Carta de las Naciones Unidas insiste en los derechos humanos fundamentales, así como en la dignidad y el valor de la persona humana. Por lo tanto, antes de decidir cualquier acuerdo territorial, deberían reconsiderarse cuidadosamente los deseos de todos los ciudadanos afectados, en el marco de un referéndum democrático rigurosamente libre y legal. Para satisfacer los criterios de legalidad, tendría que organizarse bajo la soberanía de Ucrania, el Estado preexistente reconocido por la comunidad internacional.
Notas
Por favor, visite el sitio web del autor en http://www.ghervas.net/ y para más información sobre el libro del autor Réinventer la tradition: Alexandre Stourdza et l’Europe de la Sainte-Alliance visite http://www.ghervas.net/fr_FR/publications/reinventer-la-tradition.html
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