Composición originalEditar
Originalmente, bajo el Artículo I, § 3, Cláusulas 1 y 2 de la Constitución, cada legislatura estatal elegía a los senadores de su estado por un período de seis años. Cada estado, independientemente de su tamaño, tiene derecho a dos senadores como parte del Compromiso de Connecticut entre los estados pequeños y grandes. Esto contrastaba con la Cámara de Representantes, un órgano elegido por votación popular, y se describió como una decisión poco controvertida; en aquel momento, James Wilson era el único defensor de la elección popular del Senado, pero su propuesta fue derrotada por 10 a 1. El método original de elección de los senadores tenía muchas ventajas. Antes de la Constitución, un órgano federal era uno en el que los estados no formaban más que tratados permanentes, y los ciudadanos conservaban su lealtad a su estado original. Sin embargo, con la nueva Constitución, el gobierno federal recibió un poder sustancialmente mayor que antes. El hecho de que las legislaturas de los estados eligieran a los senadores tranquilizó a los antifederalistas en el sentido de que habría cierta protección contra el engullimiento de los estados y sus poderes por parte del gobierno federal, y proporcionaría un control del poder del gobierno federal.
Además, la mayor duración de los mandatos y el hecho de evitar la elección popular convirtieron al Senado en un órgano que podía contrarrestar el populismo de la Cámara. Mientras que los representantes operaban en un ciclo de elección directa de dos años, lo que los hacía frecuentemente responsables ante sus electores, los senadores podían permitirse «adoptar una visión más distante de los asuntos que se presentaban ante el Congreso». Las legislaturas estatales conservaban el derecho teórico de «instruir» a sus senadores para que votaran a favor o en contra de las propuestas, dando así a los estados una representación directa e indirecta en el gobierno federal. El Senado formaba parte de un bicameralismo formal, en el que los miembros del Senado y de la Cámara de Representantes eran responsables ante circunscripciones completamente distintas; esto ayudaba a evitar el problema de que el gobierno federal estuviera sujeto a «intereses especiales». Los miembros de la Convención Constitucional consideraron que el Senado era paralelo a la Cámara de los Lores británica como «cámara alta», que contenía a los «mejores hombres» de la sociedad, pero mejorado, ya que serían elegidos a conciencia por las cámaras altas de las legislaturas republicanas estatales para mandatos fijos, y no simplemente heredados de por vida como en el sistema británico, sujetos a la expansión arbitraria de un monarca. Se esperaba que proporcionasen una deliberación más profunda y una mayor estabilidad que la Cámara de Representantes debido al estatus de los senadores.
ProblemasEditar
Según el juez Jay Bybee del Tribunal de Apelaciones de los Estados Unidos para el Noveno Circuito, los que estaban a favor de las elecciones populares para los senadores creían que las disposiciones originales causaban dos problemas principales: la corrupción legislativa y los bloqueos electorales. Existía la sensación de que las elecciones al Senado se «compraban y vendían», cambiando de manos por favores y sumas de dinero en lugar de por la competencia del candidato. Entre 1857 y 1900, el Senado investigó tres elecciones por corrupción. En 1900, por ejemplo, se anuló la elección de William A. Clark después de que el Senado concluyera que había comprado votos en la legislatura de Montana. Pero los analistas Bybee y Todd Zywicki creen que esta preocupación era en gran medida infundada; había una «escasez de información sólida» sobre el tema. En más de un siglo de elecciones legislativas de senadores estadounidenses, sólo diez casos fueron impugnados por acusaciones de incorrección.
Los empates electorales fueron otro problema. Dado que las legislaturas estatales eran las encargadas de decidir a quiénes nombrar como senadores, el sistema dependía de su capacidad para ponerse de acuerdo. Algunos estados no pudieron, y por ello retrasaron el envío de representantes al Congreso; en algunos casos, el sistema se rompió hasta el punto de que los estados carecían por completo de representación en el Senado. Los bloqueos empezaron a ser un problema en la década de 1850, con una legislatura de Indiana bloqueada que permitió que un escaño del Senado quedara vacante durante dos años. El punto de inflexión llegó en 1865 con la elección de John P. Stockton (demócrata de Nueva Jersey), que se produjo después de que la legislatura de Nueva Jersey cambiara sus normas sobre la definición de quórum.
En 1866, el Congreso actuó para estandarizar un proceso de dos pasos para las elecciones al Senado. En el primer paso, cada cámara de la legislatura estatal se reunía por separado para votar. Al día siguiente, las cámaras se reunían en «asamblea conjunta» para evaluar los resultados, y si la mayoría de ambas cámaras había votado por la misma persona, ésta sería elegida. Si no es así, la asamblea conjunta votará por un senador, y cada miembro recibirá un voto. Si ninguna persona obtenía la mayoría, la asamblea conjunta debía seguir reuniéndose cada día para realizar al menos una votación hasta que se eligiera un senador. Sin embargo, entre 1891 y 1905, 46 elecciones quedaron en punto muerto en 20 estados; en un ejemplo extremo, un escaño del Senado por Delaware quedó sin cubrir desde 1899 hasta 1903. La celebración de las elecciones también causó grandes trastornos en las legislaturas estatales, ya que un tercio de la Cámara de Representantes de Oregón decidió no jurar su cargo en 1897 debido a una disputa por un escaño vacante en el Senado. El resultado fue que la legislatura de Oregón no pudo aprobar leyes ese año.
Zywicki vuelve a argumentar que esto no era un problema grave. Los bloqueos eran un problema, pero eran la excepción y no la norma; muchas legislaturas no se bloquearon en las elecciones. La mayoría de las que lo hicieron en el siglo XIX fueron los estados occidentales recién admitidos, que sufrían de «legislaturas inexpertas y una débil disciplina de partido… a medida que las legislaturas occidentales ganaban experiencia, los bloqueos se hacían menos frecuentes». Aunque Utah sufrió bloqueos en 1897 y 1899, se convirtieron en lo que Zywicki denomina «una buena experiencia de enseñanza», y Utah nunca más dejó de elegir senadores. Otra preocupación era que cuando se producían los bloqueos, las legislaturas estatales no podían llevar a cabo sus otros asuntos normales; James Christian Ure, escribiendo en la South Texas Law Review, señala que esto no ocurría en realidad. En una situación de bloqueo, las legislaturas estatales se ocupaban del asunto celebrando «una votación al principio del día, y luego los legisladores continuaban con sus asuntos normales».
Con el tiempo, se percibió que las elecciones legislativas celebradas en los años de elecciones al Senado de un estado estaban tan dominadas por el asunto de la elección de los senadores que la elección del senador del estado distraía al electorado de todos los demás asuntos pertinentes. El senador John H. Mitchell señaló que el Senado se convirtió en el «tema vital» de todas las campañas legislativas, y que las posturas políticas y las cualificaciones de los candidatos legislativos estatales eran ignoradas por los votantes, que estaban más interesados en la elección indirecta del Senado. Para remediarlo, algunas legislaturas estatales crearon «elecciones consultivas» que servían como elecciones generales de facto, lo que permitía que las campañas legislativas se centraran en los asuntos locales.
Las llamadas a la reformaEditar
En la década de 1890, el apoyo a la introducción de la elección directa para el Senado había aumentado sustancialmente, y los reformistas trabajaron en dos frentes. En el primer frente, el Partido Populista incorporó la elección directa de senadores en su Plataforma de Omaha, adoptada en 1892. En 1908, Oregón aprobó la primera ley que basaba la selección de los senadores estadounidenses en el voto popular. A Oregón le siguió pronto Nebraska. Los defensores de la elección popular señalaron que diez estados ya contaban con primarias no vinculantes para los candidatos al Senado, en las que los candidatos serían votados por el público, sirviendo efectivamente como referendos consultivos que instruían a las legislaturas estatales sobre cómo votar; los reformistas hicieron campaña para que más estados introdujeran un método similar.
William Randolph Hearst abrió un abanico de lectores populares a nivel nacional para la elección directa de los senadores de Estados Unidos en una serie de artículos de 1906 que utilizaban un lenguaje extravagante y atacaban «La traición del Senado» en su revista Cosmopolitan. David Graham Philips, uno de los «periodistas amarillos» a los que el presidente Teddy Roosevelt llamaba «muckrakers», describió a Nelson Aldrich, de Rhode Island, como el principal «traidor» entre el «lote de escoria» que controlaba el Senado mediante el robo, el perjurio y los sobornos que corrompían a las legislaturas estatales para ganar la elección al Senado. Algunas legislaturas estatales comenzaron a solicitar al Congreso la elección directa de los senadores. En 1893, la Cámara de Representantes contaba con los dos tercios de los votos para una enmienda de este tipo. Sin embargo, cuando la resolución conjunta llegó al Senado, fracasó por negligencia, como volvió a ocurrir en 1900, 1904 y 1908; cada vez la Cámara aprobó la resolución correspondiente, y cada vez murió en el Senado.
En el segundo frente legislativo nacional, los reformistas trabajaron para lograr una enmienda constitucional, que contó con un fuerte apoyo en la Cámara de Representantes, pero a la que inicialmente se opuso el Senado. Bybee señala que las asambleas legislativas estatales, que perderían poder si las reformas salían adelante, apoyaron la campaña. En 1910, 31 legislaturas estatales habían aprobado resoluciones pidiendo una enmienda constitucional que permitiera la elección directa, y ese mismo año diez senadores republicanos que se oponían a la reforma se vieron obligados a abandonar sus escaños, lo que supuso una «llamada de atención al Senado».
Entre los reformistas se encontraba William Jennings Bryan, mientras que los opositores contaban con figuras respetadas como Elihu Root y George Frisbie Hoar; Root se preocupaba tanto por el tema que, tras la aprobación de la Decimoséptima Enmienda, se negó a presentarse a la reelección en el Senado. Bryan y los reformistas abogaron por la elección popular destacando los defectos percibidos en el sistema existente, concretamente la corrupción y los bloqueos electorales, y despertando el sentimiento populista. El argumento más importante era el populista: era necesario «despertar en los senadores… un sentido más agudo de la responsabilidad ante el pueblo», del que se consideraba que carecían; la elección a través de las legislaturas estatales se consideraba un anacronismo que no estaba en consonancia con los deseos del pueblo estadounidense, y que había llevado al Senado a convertirse en «una especie de órgano aristocrático, demasiado alejado del pueblo, fuera de su alcance y sin ningún interés especial en su bienestar». El asentamiento del Oeste y la continua absorción de cientos de miles de inmigrantes ampliaron el sentido de «el pueblo».
Hoar replicó que «el pueblo» era tanto un cuerpo menos permanente como de menor confianza que las legislaturas estatales, y trasladar la responsabilidad de la elección de los senadores a ellas supondría que pasara a manos de un cuerpo que «sólo un día» antes de cambiar. Otros contraargumentos eran que los senadores de renombre no podían ser elegidos directamente y que, dado que un gran número de senadores tenía experiencia en la Cámara (que ya era elegida directamente), una enmienda constitucional no tendría sentido. Los opositores consideraban que la reforma amenazaba los derechos y la independencia de los estados, que eran «soberanos, con derecho… a tener una rama separada del Congreso… a la que pudieran enviar sus embajadores». Esto se contrarrestó con el argumento de que un cambio en el modo de elección de los senadores no cambiaría sus responsabilidades.
La clase de novatos del Senado de 1910 trajo nuevas esperanzas a los reformistas. Catorce de los treinta senadores recién elegidos habían sido elegidos a través de las primarias del partido, lo que suponía una elección popular en sus estados. Más de la mitad de los estados tenían alguna forma de selección primaria para el Senado. El Senado se unió finalmente a la Cámara para presentar la Decimoséptima Enmienda a los estados para su ratificación, casi noventa años después de que se presentara por primera vez al Senado en 1826.
En 1912, 239 partidos políticos, tanto a nivel estatal como nacional, habían prometido alguna forma de elección directa, y 33 estados habían introducido el uso de primarias directas. Veintisiete estados habían convocado una convención constitucional sobre el tema, y se necesitaban 31 estados para alcanzar el umbral; Arizona y Nuevo México alcanzaron la condición de estado ese año (lo que elevó el número total de estados a 48), y se esperaba que apoyaran la moción. Alabama y Wyoming, que ya eran estados, habían aprobado resoluciones a favor de una convención sin convocarla formalmente.
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