O ano 2014 será recordado como um ano de transição no clima político da Europa. Após a guerra civil na Ucrânia oriental e a incorporação da Crimeia pela Federação Russa, o continente está a experimentar uma inversão de um sistema de consenso para um sistema que faz mais lembrar a oposição passada entre a OTAN e o Pacto de Varsóvia. Esta mudança pode parecer ainda mais surpreendente, porque a nova ordem que tinha emergido rapidamente após o fim da guerra fria, com as suas conferências e cimeiras regulares, tinha-se tornado a ordem do dia. Infelizmente, as relações internacionais não seguem um caminho uniforme de progresso; não há, evidentemente, um “fim para a história”.
Havia também destaques no passado. Em particular, a experiência do Congresso de Viena, após a queda de Napoleão Bonaparte, foi um divisor de águas nas relações internacionais. O seu bicentenário em 2014-15 é uma oportunidade útil para reflectir sobre uma questão que voltou à ribalta com a actual crise na Ucrânia: quando surgem fortes diferenças entre duas ou mais potências, qual é a forma mais eficaz e menos dispendiosa de as resolver? Na ausência de uma arbitragem internacional eficaz, três métodos têm sido tradicionalmente utilizados: a guerra (como duelo judicial), o equilíbrio de poder (dois blocos militares que se neutralizam mutuamente, por medo de um conflito aberto), e a diplomacia de conferência. Os três foram aplicados na Europa na era pós-Napoleónica e por essa ordem.
O primeiro foi a guerra. Napoleão empenhou-se nas suas próprias campanhas de invasão deliberadamente, e com determinação a sangue frio. Para ele, como Carl von Clausewitz escreveria mais tarde: “A guerra é um acto de violência destinado a obrigar o adversário a cumprir a sua vontade”. Sem dúvida, o Imperador dos franceses utilizou eficazmente esta forma de argumentação contra duas das grandes potências da época, Áustria e Prússia: com duas campanhas rápidas em 1805 e 1806, derrotou decisivamente a primeira, e apagou a segunda do mapa. Aplicando o princípio de que “o poder faz bem”, obteve satisfação por todas as suas reivindicações, incluindo a mão da filha do Imperador da Áustria.
Guerra é, no entanto, um caso arriscado e tende a atrair retribuição. As campanhas de Napoleão foram dispendiosas tanto em termos humanos como económicos para a França, e para a Europa em geral. Acima de tudo, a sua invasão da Rússia terminou num desastre desolador, e foi seguida por uma contra-ofensiva russa rápida no coração da Alemanha, culminando na Batalha de Leipzig de Outubro de 1813 (também chamada Batalha das Nações). No final, os Aliados ocuparam Paris em Maio do ano seguinte. Era a sua vez de escreverem os tratados a seu gosto; os plenipotenciários franceses não puderam deixar de os curvar e assinar.
A questão então era como reconstruir uma nova ordem europeia: esta era a tarefa do Congresso de Viena, que teve lugar de Setembro de 1814 a Junho de 1815. Após uma Revolução Francesa e vinte anos de guerra, as fronteiras de muitos Estados tinham sido arbitrariamente alteradas, e algumas tinham mesmo sido apagadas do mapa. Daí que o continente, e particularmente a Alemanha, se encontrasse num estado de caos político. Acima de tudo, havia uma nova ameaça. A Europa esteve durante muito tempo dividida ao longo de duas alianças militares, um fenómeno então chamado “equilíbrio de poder” – as alianças mudaram, mas houve sempre dois blocos opostos. (Os anos anteriores não tinham sido excepção, uma vez que o Império Francês tinha impulsionado a criação de coligações continentais). Assim que Napoleão foi derrotado, as desconfianças e rivalidades reapareceram quase imediatamente. Parecia que a história se ia repetir.
A crise eclodiu no Inverno de 1815, quando o czar Alexandre I russo manifestou o seu desejo de estender o seu controlo sobre a Polónia. As duas potências rivais da Rússia, a Prússia e a Áustria, ficaram seriamente alarmadas com este esquema, que teria deslocado as fronteiras russas mais para oeste. O Príncipe Klemens von Metternich, o Ministro dos Negócios Estrangeiros austríaco, não queria dar à Rússia o controlo das alturas acima de uma rota de invasão principal para Viena; o plano do Czar também ameaçava transformar a Prússia num Estado vassalo russo. A Áustria e a Prússia chegaram ao ponto de propor uma aliança secreta para derrotarem recentemente a França. Quanto à Grã-Bretanha, Lord Castlereagh, o Ministro dos Negócios Estrangeiros, mostrou-se preocupado com o crescimento do poder russo e com a clivagem entre as potências continentais. Havia um risco real de que o projecto russo, por muito bem intencionado que fosse, pudesse degenerar numa nova divisão do continente, e possivelmente numa guerra.
Felizmente, o pior foi evitado graças a manobras diplomáticas habilidosas, e porque ambos os lados queriam encontrar uma solução amigável. A Áustria e a Prússia desejavam garantir a sua própria segurança, mas queriam especialmente a paz após duas décadas de guerra exaustiva. Quanto ao Czar, ele tinha procurado forjar uma aliança com a Inglaterra já em Setembro de 1804, e para além disso, uma “federação” europeia que seria fundada sobre a lei das nações (uma ideia que se reconectava com os “Planos de Paz Perpétua” do Iluminismo). Daí que a última coisa que desejava era um novo conflito, congelado ou aberto. Ao perceber que o seu plano estava a conduzir a um impasse, recuou e aceitou a necessidade de negociar. Outro aspecto, que pode ser resumido sob o princípio paradoxal de que “a paz é para os fortes, a guerra é para os fracos”, é que sendo o vencedor de Napoleão, ele estava numa boa posição – moralmente e no terreno – para processar pela paz.
p>Eventualmente, a Acta Final do Congresso de Viena de 9 de Junho de 1815 definiu a resolução territorial da Europa em geral, e da Polónia em particular. A crise polaca teve um resultado inesperado, na medida em que acabou por reforçar a solidariedade entre os Aliados. Em Setembro do mesmo ano, o Czar propôs um pequeno tratado às outras potências, denominado Santa Aliança. Era original na medida em que não era para fazer a paz, mas para a manter. Numa versão inicial (censurada por Metternich), chegou mesmo a sugerir que a Rússia, a Prússia e a Áustria eram “uma única nação”, e previa um exército comum. Na sua forma final, contribuiu para o nascimento do Sistema do Congresso: durante alguns anos (até 1822), as Grandes Potências reuniram-se regularmente para falar sobre segurança e assuntos de interesse. Para tal, escolheram diferentes cidades na Europa para as suas reuniões, iniciando uma tradição que continua até aos dias de hoje: Aix-la-Chapelle (Aachen), Carlsbad (Karlovy Vary), Troppau (Opava), Viena novamente, Laibach (Ljubljana) e finalmente Verona. Isto marca o nascimento da diplomacia da conferência nas relações internacionais.
A maioria dos Estados europeus, com excepção do Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda e da Santa Sé, assinaram o tratado da Santa Aliança. No entanto, os britânicos contentavam-se em participar num sistema continental que lhes permitia defender os seus próprios interesses na Europa, que se prendiam sobretudo com o comércio marítimo. O sistema do Congresso tornou-se um exemplo funcional de como poderes com interesses diferentes podiam reunir-se regularmente para estabelecer um terreno comum para a segurança colectiva na Europa. As conferências (que na altura eram chamadas “congressos”) não eram reuniões perfunctórias, possivelmente para honrar alguma agenda institucional ou realizar uma frente pública, mas sim actividades substanciais destinadas a resolver questões específicas. Durante mais três décadas até à Guerra da Crimeia (1853-56), não houve divisão da Europa em duas alianças, mas apenas um único bloco, que passou a ser conhecido como o Concerto da Europa. A frase “família europeia” teve uma voga sem precedentes durante esses anos.
Este sistema político tinha contudo as suas falhas, porque visava a preservação dos princípios do status quo e da legitimidade dinástica, a todo o custo. No plano interno, conduziu a perturbações públicas e à repressão das liberdades civis, desde a censura da imprensa até ao encerramento dos parlamentos, um fenómeno chamado Reacção. Infelizmente, a tarefa dos congressos tornou-se sobretudo “manter a paz” entre as populações na Europa, através de intervenções coordenadas e frequentemente brutais dos exércitos aliados. O resultado final foi uma sucessão interminável de insurreições durante a década de 1820, até às revoluções de 1848. O Conde Adam Czartoryski, antigo ministro do Czar transformou o patriota polaco, lamentou que embora a Santa Aliança tivesse sido concluída em nome das leis sagradas e eternas, a diplomacia tinha transformado esta garantia em veneno.
Considerando esta experiência histórica, haverá lições que poderiam ser tiradas da crise polaca do início de 1815, e do nascimento do Sistema do Congresso, para a crise actual na Ucrânia oriental? Poderíamos destacar três delas.
A primeira é que a divisão do continente em dois blocos antagónicos nunca foi segura para a segurança europeia. Os monarcas e diplomatas de 1815 perceberam que não era possível estabelecer a paz, muito menos mantê-la; em vez de um equilíbrio de poder (militar), preferiram um equilíbrio de negociação. Hoje em dia, uma escalada através de um reforço dos antagonismos entre a OTAN e a Rússia só conseguiria redividir a Europa em dois blocos opostos. Num conflito tão congelado, a paz seria uma “trégua armada”, com um risco acrescido de conflito aberto.
A segunda lição é que a negociação entre as duas partes pode conduzir a resultados mais eficazes do que a confrontação, e a um custo mais baixo. O êxito da crise polaca de 1815 materializou-se porque uma das partes que se podia permitir, retirou-se prudentemente da luta, permitindo assim um espaço para a negociação. Hoje em dia, apenas uma desescalada simultânea das ameaças militares abriria caminhos para a resolução pacífica das diferenças.
A terceira lição do sistema de Viena é que ignorar os desejos das populações, ou então coagi-las, leva a intermináveis desordens políticas. A censura da imprensa e as intervenções militares de potências estrangeiras – por muito bem intencionadas que sejam – não conseguiram acalmar a agitação pública; apenas a refrearam durante algum tempo. Um requisito adicional que a diplomacia da conferência de hoje deve, portanto, satisfazer, em comparação com o de 1815, é prestar mais atenção às exigências das populações em causa em matéria de representação política (um direito que foi tristemente negado aos polacos). Estabelecer uma paz duradoura – e, portanto, uma segurança – não é, portanto, suficiente para se concentrar nos interesses geopolíticos dos Estados envolvidos, durante as negociações diplomáticas. É agora um princípio estabelecido que as populações humanas não são tagarelas que possam ser apreendidas, como fez Napoleão, ou trocadas entre Estados, como fizeram as Grandes Potências no Congresso de Viena. Muito directamente ao assunto, a Carta das Nações Unidas insiste nos direitos humanos fundamentais, bem como na dignidade e no valor da pessoa humana. Assim, antes de se decidir sobre qualquer resolução territorial, os desejos de todos os cidadãos envolvidos devem ser cuidadosamente reconsiderados, no quadro de um referendo rigorosamente livre e democrático e legal. Para satisfazer os critérios de legalidade, teria de ser organizado sob a soberania da Ucrânia, o Estado pré-existente reconhecido pela comunidade internacional.
Notas
Por favor visite o website do autor em http://www.ghervas.net/ e para mais informações sobre o livro do autor Réinventer la tradition: Alexandre Stourdza et l’Europe de la Sainte-Alliance por favor visite http://www.ghervas.net/fr_FR/publications/reinventer-la-tradition.html
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