Composition originaleEdit
À l’origine, en vertu de l’article I, § 3, clauses 1 et 2 de la Constitution, la législature de chaque État élisait les sénateurs de son État pour un mandat de six ans. Chaque État, quelle que soit sa taille, a droit à deux sénateurs dans le cadre du Compromis du Connecticut entre les petits et les grands États. Cela contrastait avec la Chambre des représentants, un corps élu par vote populaire, et était décrit comme une décision non controversée ; à l’époque, James Wilson était le seul partisan de l’élection populaire du Sénat, mais sa proposition a été rejetée par 10 voix contre 1. La méthode originale d’élection des sénateurs présentait de nombreux avantages. Avant la Constitution, un corps fédéral était un corps où les États ne formaient rien de plus que des traités permanents, les citoyens conservant leur loyauté envers leur État d’origine. Toutefois, en vertu de la nouvelle Constitution, le gouvernement fédéral s’est vu accorder beaucoup plus de pouvoirs qu’auparavant. Le fait que les législatures des États élisent les sénateurs a rassuré les anti-fédéralistes en leur faisant croire qu’il y aurait une certaine protection contre l’engloutissement des États et de leurs pouvoirs par le gouvernement fédéral, et en fournissant un contrôle sur le pouvoir du gouvernement fédéral.
En outre, les mandats plus longs et l’évitement de l’élection populaire ont transformé le Sénat en un corps qui pouvait contrer le populisme de la Chambre. Alors que les représentants opéraient dans un cycle d’élection directe de deux ans, ce qui les rendait fréquemment responsables devant leurs électeurs, les sénateurs pouvaient se permettre d' »adopter une vue plus détachée des questions soumises au Congrès ». Les législatures des États conservaient le droit théorique de « donner des instructions » à leurs sénateurs pour qu’ils votent pour ou contre des propositions, donnant ainsi aux États une représentation à la fois directe et indirecte au sein du gouvernement fédéral. Le Sénat faisait partie d’un bicamérisme formel, les membres du Sénat et de la Chambre étant responsables devant des circonscriptions complètement distinctes, ce qui permettait de surmonter le problème de l’assujettissement du gouvernement fédéral à des « intérêts particuliers ». Les membres de la Convention constitutionnelle considéraient le Sénat comme un parallèle de la Chambre des lords britannique en tant que « chambre haute », contenant les « meilleurs hommes » de la société, mais amélioré car ils seraient consciencieusement choisis par les chambres hautes des législatures républicaines des États pour des mandats fixes, et non pas simplement hérités à vie comme dans le système britannique, soumis à l’expansion arbitraire d’un monarque. On espérait qu’ils fourniraient une délibération plus abrupte et une plus grande stabilité que la Chambre des représentants en raison du statut des sénateurs.
Edition des questions
Selon le juge Jay Bybee de la Cour d’appel des États-Unis pour le neuvième circuit, les partisans de l’élection populaire des sénateurs pensaient que deux problèmes principaux étaient causés par les dispositions originales : la corruption législative et les impasses électorales. On avait le sentiment que les élections sénatoriales étaient « achetées et vendues », changeant de mains pour des faveurs et des sommes d’argent plutôt qu’en raison de la compétence du candidat. Entre 1857 et 1900, le Sénat a enquêté sur trois élections pour corruption. En 1900, par exemple, l’élection de William A. Clark a été annulée après que le Sénat a conclu qu’il avait acheté des voix à l’assemblée législative du Montana. Mais les analystes Bybee et Todd Zywicki estiment que cette préoccupation était largement infondée ; il y avait une « pénurie d’informations concrètes » sur le sujet. En plus d’un siècle d’élections législatives des sénateurs américains, seuls dix cas ont été contestés pour des allégations d’irrégularités.
Les impasses électorales étaient un autre problème. Comme les législatures des États étaient chargées de décider qui nommer comme sénateurs, le système reposait sur leur capacité à s’entendre. Certains États n’y parvenaient pas, et retardaient donc l’envoi de représentants au Congrès ; dans quelques cas, le système s’est effondré au point que des États n’avaient absolument aucune représentation au Sénat. Les impasses ont commencé à devenir un problème dans les années 1850, avec une législature de l’Indiana dans l’impasse permettant à un siège au Sénat de rester vacant pendant deux ans. Le point de basculement a eu lieu en 1865 avec l’élection de John P. Stockton (D-NJ), qui s’est produite après que la législature du New Jersey a modifié ses règles concernant la définition du quorum.
En 1866, le Congrès a agi pour normaliser un processus en deux étapes pour les élections sénatoriales. Dans la première étape, chaque chambre de la législature de l’État se réunirait séparément pour voter. Le jour suivant, les chambres se réunissaient en « assemblée conjointe » pour évaluer les résultats, et si une majorité des deux chambres avait voté pour la même personne, celle-ci était élue. Dans le cas contraire, l’assemblée conjointe vote pour un sénateur, chaque membre recevant une voix. Si aucune personne n’obtient la majorité, l’assemblée mixte doit continuer à se réunir chaque jour pour procéder à au moins un vote jusqu’à ce qu’un sénateur soit élu. Néanmoins, entre 1891 et 1905, 46 élections ont été bloquées dans 20 États ; dans un exemple extrême, un siège de sénateur du Delaware est resté vacant de 1899 à 1903. L’organisation des élections a également provoqué de grandes perturbations dans les législatures des États, un tiers de la Chambre des représentants de l’Oregon ayant choisi de ne pas prêter serment en 1897 en raison d’un conflit concernant un siège de sénateur à pourvoir. Le résultat a été que la législature de l’Oregon n’a pas pu adopter de loi cette année-là.
Zywicki soutient à nouveau que ce n’était pas un problème grave. Les impasses étaient un problème, mais elles étaient l’exception plutôt que la norme ; de nombreuses législatures n’ont pas du tout fait d’impasse sur les élections. La plupart de celles qui l’ont fait au XIXe siècle étaient les États de l’Ouest nouvellement admis, qui souffraient de » législatures inexpérimentées et d’une faible discipline de parti […] à mesure que les législatures de l’Ouest acquéraient de l’expérience, les impasses devenaient moins fréquentes « . Bien que l’Utah ait souffert d’impasses en 1897 et 1899, celles-ci sont devenues ce que Zywicki appelle « une bonne expérience pédagogique », et l’Utah n’a plus jamais manqué d’élire des sénateurs. On craignait également qu’en cas d’impasse, les législatures des États ne soient pas en mesure de mener leurs autres activités normales. James Christian Ure, qui a écrit dans la South Texas Law Review, fait remarquer que cela ne s’est pas produit. Dans une situation d’impasse, les législatures d’État traitaient la question en organisant « un vote au début de la journée – puis les législateurs poursuivaient leurs affaires normales ».
En fin de compte, les élections législatives tenues les années d’élection du Sénat d’un État étaient perçues comme étant devenues tellement dominées par l’affaire du choix des sénateurs que le choix de l’État pour le sénateur détournait l’électorat de toutes les autres questions pertinentes. Le sénateur John H. Mitchell a fait remarquer que le Sénat était devenu la « question vitale » de toutes les campagnes législatives, les positions politiques et les qualifications des candidats aux élections législatives de l’État étant ignorées par les électeurs qui étaient plus intéressés par l’élection indirecte du Sénat. Pour remédier à cela, certaines législatures d’État ont créé des » élections consultatives » qui servaient de facto d’élections générales, permettant aux campagnes législatives de se concentrer sur les questions locales.
Appels à la réformeÉditer
Les appels à un amendement constitutionnel concernant les élections au Sénat ont commencé au début du 19e siècle, Henry R. Storrs proposant en 1826 un amendement prévoyant une élection populaire. Des amendements similaires ont été introduits en 1829 et 1855, le partisan » le plus éminent » étant Andrew Johnson, qui a soulevé la question en 1868 et a estimé que les mérites de l’idée étaient » si palpables » qu’aucune explication supplémentaire n’était nécessaire. Comme indiqué plus haut, dans les années 1860, le Congrès a connu un conflit majeur sur la question, la Chambre et le Sénat votant pour opposer leur veto à la nomination de John P. Stockton au Sénat en raison de son approbation par une pluralité de la législature du New Jersey plutôt que par une majorité. En réaction, le Congrès a adopté un projet de loi en juillet 1866 qui exigeait que les législatures des États élisent les sénateurs à la majorité absolue.
Dans les années 1890, le soutien à l’introduction de l’élection directe pour le Sénat avait considérablement augmenté, et les réformateurs ont travaillé sur deux fronts. Sur le premier front, le parti populiste a intégré l’élection directe des sénateurs dans sa plateforme Omaha, adoptée en 1892. En 1908, l’Oregon a adopté la première loi fondant la sélection des sénateurs des États-Unis sur un vote populaire. L’Oregon a été rapidement suivi par le Nebraska. Les partisans de l’élection populaire ont noté que dix États disposaient déjà de primaires non contraignantes pour les candidats au Sénat, dans lesquelles les candidats seraient soumis au vote du public, servant effectivement de référendum consultatif donnant des instructions aux législatures des États sur la manière de voter ; les réformateurs ont fait campagne pour que davantage d’États introduisent une méthode similaire.
William Randolph Hearst a ouvert un lectorat populaire national à l’élection directe des sénateurs américains dans une série d’articles utilisant un langage flamboyant attaquant « La trahison du Sénat » dans son magazine Cosmopolitan en 1906. David Graham Philips, l’un des « journalistes jaunes » que le président Teddy Roosevelt appelait les « muckrakers », décrivait Nelson Aldrich, de Rhode Island, comme le principal « traître » parmi le « lot de scélérats » qui contrôlait le Sénat par le vol, le parjure et les pots-de-vin corrompant les législatures des États pour se faire élire au Sénat. Quelques législatures d’État ont commencé à adresser une pétition au Congrès pour obtenir l’élection directe des sénateurs. En 1893, la Chambre avait obtenu les deux tiers des voix pour un tel amendement. Cependant, lorsque la résolution conjointe a atteint le Sénat, elle a échoué par négligence, comme elle l’a fait à nouveau en 1900, 1904 et 1908 ; chaque fois, la Chambre a approuvé la résolution appropriée, et chaque fois, elle est morte au Sénat.
Sur le deuxième front législatif national, les réformateurs ont travaillé à un amendement constitutionnel, qui a été fortement soutenu par la Chambre des représentants, mais initialement opposé par le Sénat. Bybee note que les législatures des États, qui perdraient du pouvoir si les réformes passaient, ont soutenu la campagne. En 1910, 31 législatures d’État avaient adopté des résolutions appelant à un amendement constitutionnel autorisant l’élection directe, et la même année, dix sénateurs républicains opposés à la réforme ont été contraints de quitter leur siège, agissant comme un « signal d’alarme pour le Sénat ».
Les réformateurs comprenaient William Jennings Bryan, tandis que les opposants comptaient parmi eux des personnalités respectées comme Elihu Root et George Frisbie Hoar ; Root se souciait tellement de la question qu’après l’adoption du dix-septième amendement, il refusa de se représenter au Sénat. Bryan et les réformateurs ont plaidé en faveur de l’élection populaire en soulignant les défauts perçus du système existant, notamment la corruption et les impasses électorales, et en suscitant un sentiment populiste. L’argument populiste était le plus important : il fallait « éveiller chez les sénateurs … un sens plus aigu de la responsabilité envers le peuple », ce qui, pensait-on, leur faisait défaut ; l’élection par les législatures des États était considérée comme un anachronisme qui ne correspondait pas aux souhaits du peuple américain et qui avait conduit le Sénat à devenir « une sorte de corps aristocratique – trop éloigné du peuple, hors de sa portée et sans intérêt particulier pour son bien-être ». La colonisation de l’Ouest et l’absorption continue de centaines de milliers d’immigrants ont élargi le sens du « peuple ».
Hoar a répondu que le « peuple » était à la fois un corps moins permanent et moins digne de confiance que les législatures des États, et que le fait de leur transférer la responsabilité de l’élection des sénateurs la verrait passer entre les mains d’un corps qui » mais un jour » avant de changer. D’autres contre-arguments étaient que des sénateurs renommés n’auraient pas pu être élus directement et que, puisqu’un grand nombre de sénateurs avaient de l’expérience à la Chambre (qui était déjà élue directement), un amendement constitutionnel serait inutile. Les opposants considéraient que la réforme menaçait les droits et l’indépendance des États, qui étaient « souverains, en droit … d’avoir une branche séparée du Congrès … à laquelle ils pouvaient envoyer leurs ambassadeurs. » Cet argument était contré par le fait qu’un changement dans le mode d’élection des sénateurs ne modifierait pas leurs responsabilités.
La classe des nouveaux sénateurs de 1910 a apporté un nouvel espoir aux réformateurs. Quatorze des trente sénateurs nouvellement élus avaient été élus par des primaires de parti, ce qui équivalait à un choix populaire dans leurs États. Plus de la moitié des États avaient une forme quelconque de sélection primaire pour le Sénat. Le Sénat s’est finalement joint à la Chambre pour soumettre le dix-septième amendement aux États en vue de sa ratification, près de quatre-vingt-dix ans après qu’il ait été présenté pour la première fois au Sénat en 1826.
En 1912, 239 partis politiques, tant au niveau des États qu’au niveau national, avaient promis une forme d’élection directe, et 33 États avaient introduit l’utilisation de primaires directes. Vingt-sept États avaient demandé la tenue d’une convention constitutionnelle sur le sujet, 31 États étant nécessaires pour atteindre ce seuil ; l’Arizona et le Nouveau-Mexique ont chacun obtenu le statut d’État cette année-là (ce qui porte le nombre total d’États à 48) et devraient soutenir la motion. L’Alabama et le Wyoming, déjà États, avaient adopté des résolutions en faveur d’une convention sans en demander formellement une.
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